Megkérdezheti-e az Alkotmánybíróság az Európai Unió Bíróságát a köztársasági elnök ügyében?
Az Alkotmánybírósághoz ötven országgyűlési képviselő olyan indítványt nyújtott be, amely az Alaptörvény tizenhetedik módosításának a hivatalban lévő köztársasági elnök megbízatását megszüntető rendelkezését támadja.
Az indítvány alapvető alkotmányjogi érveléséről egy korábbi bejegyzésben már írtam, ezért azt most nem ismétlem meg. Az új beadvány azonban tartalmaz egy különösen érdekes kérést is: az indítványozók azt szeretnék, hogy az Alkotmánybíróság az ügy eldöntése előtt forduljon az Európai Unió Bíróságához, és kezdeményezzen előzetes döntéshozatali eljárást.
A képviselői indítvány gondolatmenete egyébként feltűnően hasonlít Sulyok Tamás korábbi alkotmánybírósági beadványának érvelésére, csak részletesebben és alaposabban van kidolgozva.
Ilyenkor az emberben óhatatlanul felmerül a pusztán szakmai és természetesen minden rosszindulattól mentes kérdés: vajon nem ugyanazon a gépen készültek-e?
Mit vizsgálhat egyáltalán az Alkotmánybíróság?
Mielőtt elindulnánk Luxembourg felé, érdemes tisztázni az ügy egyik legfontosabb korlátját.
Az Alkotmánybíróság az Alaptörvényt és annak módosításait nem vizsgálhatja felül tartalmi szempontból. Nem mondhatja azt, hogy egy alkotmánymódosítás igazságtalan, aránytalan, célszerűtlen, politikailag elfogadhatatlan vagy akár ellentétes az Alaptörvény más rendelkezéseivel.
Kizárólag azt vizsgálhatja, hogy az Alaptörvény megalkotására és módosítására vonatkozó, magában az Alaptörvényben meghatározott eljárási követelményeket megtartották-e.
Ez az előzetes döntéshozatali eljárás szempontjából sem mellékes részlet.
Ha az Alkotmánybíróság maga kizárólag az alkotmánymódosítás elfogadásának eljárását vizsgálhatja, akkor logikusan az Európai Unió Bíróságához is csak olyan kérdéssel fordulhatna, amely az eljárás vizsgálatához szükséges.
Olyan körben, amelyben maga az Alkotmánybíróság nem jogosult vizsgálódni, nem kérheti meg az Európai Unió Bíróságát sem arra, hogy helyette végezze el a vizsgálatot.
Nem lehet származékos tartalmi kontrollt létrehozni úgy, hogy az Alkotmánybíróság közvetlenül ugyan nem vizsgálhatja az alkotmánymódosítás tartalmát, de ugyanezt a kérdést uniós jogi ruhába öltöztetve kiküldi Luxembourgba.
Az előzetes döntéshozatali eljárás nem arra szolgál, hogy egy nemzeti bíróság olyan vizsgálati lehetőséghez jusson, amellyel a saját joga szerint nem rendelkezik.
Az indítványozóknak tehát azt kellene megmutatniuk, hogy az alkotmánymódosítás elfogadásának eljárása milyen konkrét uniós jogi szabály értelmezését teszi szükségessé.
Ez lényegesen nehezebb feladat.
De tegyük félre egy pillanatra ezt a problémát, és vizsgáljuk meg, hová jutnánk, ha mégis végigvinnénk az indítvány uniós jogi gondolatmenetét.
Fordulhat-e a magyar Alkotmánybíróság Luxembourghoz?
Elvileg igen.
Az előzetes döntéshozatali eljárás lehetősége nemcsak a rendes bíróságok előtt áll nyitva. Más tagállamok alkotmánybíróságai már több alkalommal fordultak az Európai Unió Bíróságához.
Magyarországon is több alkotmánybíró felvetette már, hogy adott esetben a magyar Alkotmánybíróságnak előzetes döntéshozatali eljárást kellene kezdeményeznie. Dienes-Oehm Egon egy korábbi interjúban egészen határozottan úgy fogalmazott, hogy az Alkotmánybíróságnak szükség esetén élnie kellene ezzel a lehetőséggel.
Mindezek ellenére nagyon kétlem, hogy ez most meg fog történni.
A magyar Alkotmánybíróság eddig tartózkodott attól, hogy előzetes döntéshozatali kérelmet terjesszen elő. Nehezen képzelhető el, hogy több évtizedes gyakorlatát éppen egy ilyen politikailag és közjogilag kiemelten érzékeny ügyben változtatná meg.
Különösen azért, mert az ügy uniós jogi kapcsolódása meglehetősen erőltetett.
Mit kellene pontosan értelmeznie az Európai Unió Bíróságának?
Az előzetes döntéshozatali eljárás nem általános jogi tanácsadás.
A nemzeti bíróságnak meg kell jelölnie azt a konkrét uniós jogi rendelkezést, amelynek értelmezése szükséges az előtte folyamatban lévő ügy eldöntéséhez. Az Európai Unió Bírósága az uniós jogot értelmezi. Nem a tagállam alkotmányát, és nem is a tagállami alkotmányozó hatalom természetét.
Ebben az ügyben viszont nehéz megmondani, hogy pontosan melyik uniós jogi szabály értelmezésére lenne szükség.
Az indítvány láthatóan több különböző rendelkezésből és általános elvből kíván felépíteni egy tilalmat. Szóba kerül a jogállamiság, a legalitás, a közhatalom hatáskörhöz kötöttsége, a hatékony jogvédelem és az uniós jog elsőbbsége.
Ebből a jogszabály- és elvhalmazból kellene az Európai Unió Bíróságának levezetnie egy, a magyar alkotmánymódosító hatalomra vonatkozó tilalmat.
Ez nem igazán egy konkrét uniós norma értelmezésének tűnik. Sokkal inkább annak a kísérlete, hogy az uniós jog egészéből vezessenek le egy olyan általános alkotmányjogi követelményt, amelynek tartalmát és következményeit végül a magyar Alkotmánybíróságnak kellene alkalmaznia.
Ha az Alkotmánybíróság mégis előzetes döntést kérne, szerintem az Európai Unió Bírósága jó eséllyel azt mondaná, hogy ez alapvetően magyar alkotmányjogi kérdés.
Az Európai Unió Bírósága értelmezheti az uniós jog valamely konkrét rendelkezését. A magyar alkotmánymódosító hatalom eljárási korlátait azonban a magyar Alkotmánybíróságnak kell meghatároznia.
Az uniós jog vagy a tagállami alkotmány az erősebb?
Itt érkezünk el az ügy valódi darázsfészkéhez.
Az Európai Unió Bíróságának álláspontja régóta következetes: az uniós jog alkalmazási elsőbbséget élvez a tagállami joggal, ezen belül a tagállami alkotmánnyal szemben is.
A tagállam tehát nem kerülheti meg az uniós jogi kötelezettségeit azzal, hogy az azokkal ellentétes szabályt alkotmányi rangra emeli. Az uniós jog szempontjából nem az számít, hogy egy nemzeti rendelkezés törvényben vagy alkotmányban szerepel, hanem az, hogy az uniós jog alkalmazási körében akadályozza-e az uniós norma érvényesülését.
A jelentős tagállami alkotmánybíróságok azonban ettől eltérő kiindulópontból gondolkodnak.
Szerintük az Európai Unió nem eredeti és korlátlan hatalommal rendelkezik. Az EU azért gyakorolhat hatásköröket, mert a tagállamok meghatározott hatásköreik közös gyakorlását a szerződésekkel lehetővé tették.
Vagyis az Európai Unió átruházott hatáskörökkel működik.
A tagállami alkotmánybíróságok szemszögéből az uniós jog nem azért érvényesül a tagállamon belül, mert eleve magasabb rendű a nemzeti alkotmánynál. Azért érvényesül, mert maga a nemzeti alkotmány nyitotta meg előtte az ajtót, és határozta meg, hogy a tagállam mely hatásköreit gyakorolhatja az uniós intézményeken keresztül.
Ebből következik a tagállami alkotmánybíróságok egyik alapvető tétele: az Európai Unió nem lépheti túl azokat a hatásköröket, amelyeket a tagállamok ténylegesen átadtak számára.
Az alkotmányozás és az alkotmánymódosítás hatáskörét pedig a tagállamok nyilvánvalóan nem ruházták át az Európai Unióra.
Nagyon nehéz lenne ezért azt állítani, hogy az Európai Uniónak általános hatásköre van annak meghatározására, hogy egy szuverén tagállam miként módosíthatja a saját alkotmányát, vagy miként szabályozhatja a köztársasági elnök megbízatását.
Az Alaptörvény hatalmazza fel Magyarországot az uniós hatáskörgyakorlásra, és az Alaptörvény határozza meg azt is, hogy milyen hatáskörök közös gyakorlására kerülhet sor. Az Alaptörvény módosításának jogát nem adta át az Európai Uniónak.
Ez természetesen nem jelenti azt, hogy az alkotmányi rang minden esetben mentesítene az uniós jogi kontroll alól. Ha egy tagállam alkotmánymódosítással tenné lehetetlenné az uniós jog alkalmazását egy ténylegesen átadott hatáskör területén, az alkotmányi forma önmagában nem oldaná meg a problémát.
A jelen ügyben azonban először azt kellene megmutatni, hogy a köztársasági elnök megbízatásának szabályozása milyen átadott uniós hatáskört érint.
Erre nem könnyű válaszolni.
Mit mondanak erről más tagállamok alkotmánybíróságai?
A német Szövetségi Alkotmánybíróság álláspontja a leghatározottabb.
A német bíróság elfogadja az uniós jog alkalmazási elsőbbségét, de azt nem tekinti korlátlannak. Fenntartja annak vizsgálatát, hogy az uniós intézmények az átadott hatáskörök keretei között jártak-e el. Ha egy uniós intézmény nyilvánvalóan túllépi a ráruházott hatáskört, a német Alkotmánybíróság szerint az ilyen aktus Németországban nem feltétlenül alkalmazható.
Ezt nevezik ultra vires kontrollnak.
A német Alkotmánybíróság ezenkívül fenntartja az alkotmányos identitás ellenőrzését is. Eszerint az európai integráció nem járhat a német alaptörvény érinthetetlen alapelveinek feladásával.
A német gondolkodás lényege tehát az, hogy az uniós jog azért és addig érvényesül Németországban, ameddig azt a német alaptörvényben foglalt integrációs felhatalmazás lehetővé teszi.
Az olasz Alkotmánybíróság hasonló eredményre jutott az úgynevezett controlimiti, vagyis ellenkorlátok doktrínájával.
Olaszország elfogadja az uniós jog elsőbbségét, de az uniós jog nem sértheti az olasz alkotmányos rend alapvető elveit és az elidegeníthetetlen emberi jogokat. A Taricco-ügyben az olasz Alkotmánybíróság például jelezte, hogy az uniós jog alkalmazása nem vezethet a büntetőjogi törvényesség alkotmányos elvének sérelméhez.
Ott valódi párbeszéd alakult ki a két bíróság között. Az olasz Alkotmánybíróság az Európai Unió Bíróságához fordult, az pedig később lényegében elfogadta, hogy a büntetőjogi törvényesség követelménye korlátozhatja az eredeti uniós jogi következtetés alkalmazását.
Franciaországban a francia alkotmány áll a belső normahierarchia csúcsán.
Ha egy új uniós szerződés ellentétes a francia alkotmánnyal, akkor a szerződés ratifikálása előtt előbb módosítani kell a francia alkotmányt. Ez több jelentős uniós szerződés esetében meg is történt.
A francia felfogás sem abból indul tehát ki, hogy az uniós jog egyszerűen a francia alkotmány fölött áll. A francia alkotmányozó teremti meg az uniós kötelezettségvállalás belső alkotmányos alapját. A francia Alkotmánytanács ezenkívül az alkotmányos identitáshoz szervesen kapcsolódó alapelveket is védi az uniós joggal szemben.
Ausztria ennél jóval uniós jogbarátabb megközelítést követ.
Az osztrák Alkotmánybíróság gyorsan és következetesen elfogadta az uniós jog elsőbbségét, és nem alakított ki a némethez hasonlóan konfrontatív ultra vires vagy identitáskontrollt. Ettől függetlenül az osztrák alkotmányos rendszerben is megjelenik például a szövetségi berendezkedés és a tartományi hatáskörök védelme.
Vagyis nem lehet azt mondani, hogy valamennyi tagállami alkotmánybíróság ugyanazt vallja. A közös gondolat azonban felismerhető: az uniós jog elsőbbségét elfogadják, de többségük szerint annak vannak a tagállami alkotmányból következő végső korlátai.
Az Európai Unió Bírósága ezt a végső tagállami fenntartást nem fogadja el.
Így mindkét oldal lényegében magának tartja fenn az utolsó szó jogát.
Meg lehetne tiltani a hatáskörök visszavételét?
A vita hosszabb távon felvet egy érdekes kérdést.
Lehetséges, hogy egy következő uniós alapszerződésben lenne létjogosultsága egy kifejezett, visszalépést korlátozó szabálynak. Ez kimondhatná, hogy a tagállam az egyszer már átruházott hatáskört az Európai Unió, illetve a többi tagállam beleegyezése nélkül még alkotmánymódosítással sem veheti vissza egyoldalúan.
Ennek van jogi logikája. Ha egy hatáskör közös gyakorlásáról valamennyi tagállam szerződésben állapodott meg, akkor az egyik fél azt a saját belső jogának egyoldalú megváltoztatásával elvileg nem írhatja felül.
Elég nehéz azonban elképzelni, hogy a tagállamok egy ilyen szabályt egyhangúlag elfogadnának.
Ehhez ugyanis éppen azoknak a tagállamoknak kellene hozzájárulniuk, amelyek ezzel saját jövőbeli alkotmányozási és szuverenitási mozgásterüket korlátoznák.
Ráadásul még egy ilyen szabály sem szüntetné meg a valódi vitát.
Mielőtt ugyanis azt vizsgálnánk, hogy egy hatáskört jogszerűen vett-e vissza a tagállam, előbb azt kellene megállapítani, hogy az adott hatáskört valaha valóban átadta-e az Európai Uniónak.
Ez pedig pontosan ugyanoda vezetne vissza, ahonnan elindultunk.
Az Európai Unió Bírósága vélhetően saját maga kívánná meghatározni az uniós hatáskör terjedelmét. A tagállami alkotmánybíróság pedig azt mondaná, hogy a hatáskör-átruházás terjedelmét végső soron a nemzeti alkotmány és az annak alapján adott felhatalmazás határozza meg.
Mi történhet most?
Az ügy uniós jogi érvelését jóval gyengébbnek tartom, mint a magyar alkotmányjogi részét.
Egyrészt az Alkotmánybíróság csak az alkotmánymódosítás elfogadásának eljárását vizsgálhatja. Olyan tartalmi kérdés vizsgálatát, amelyre maga nem rendelkezik hatáskörrel, előzetes döntéshozatali eljárás útján sem szervezheti ki az Európai Unió Bíróságához.
Másrészt nem látható világosan az a konkrét uniós jogi rendelkezés, amelynek értelmezése nélkül az Alkotmánybíróság ne tudna dönteni. Inkább különböző általános elvekből kellene levezetni egy kifejezetten magyar alkotmányjogi korlátot.
Harmadrészt az alkotmánymódosító hatalom eljárási korlátainak meghatározása alapvetően a magyar alkotmányjog kérdése.
Ezért sem azt nem tartom valószínűnek, hogy a magyar Alkotmánybíróság ebben az ügyben előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményez, sem azt, hogy az Európai Unió Bírósága egy ilyen megkeresés esetén érdemben vállalná a magyar alkotmánymódosító hatalom korlátainak meghatározását.
De ha mégis mindkettő megtörténne, az ügy vélhetően nem oldaná fel az uniós jog és a tagállami alkotmányok közötti régi vitát.
Inkább csak újabb fejezetet nyitna benne.